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改革創新是環保事業發展的不竭動力——環境保護部開展“環評和監測工作”創新大討論

時間:2015-07-31 15:32:42  來源:  作者:

  初夏北京,雨過天晴,天藍云淡,習習和風吹走炎熱氣息。在環境保護部會議室內,一場創新大討論正緊張而熱烈地進行著。大家圍繞環評和監測工作創新,就體系建設和制度改革、簡政放權和職能轉變、信息化和大數據平臺建設等專題,諫諍言、獻良策、出實招。

  這是環境保護部落實“三嚴三實”專題教育的自選動作,也是解放思想推動環保改革發展的重要舉措。通過大討論,大家進一步把思想和行動統一到中央決策部署上以及中央關于生態文明建設和環保工作要求上。環境保護部部長陳吉寧充分肯定了大討論的積極進展,強調要通過討論,使大家進一步看清形勢,在解放思想、提高工作質量、轉變工作作風上做到又嚴又實,為全面開創生態環保工作新局面凝聚新的能量。

  深化環評制度改革,簡政放權,轉變職能,更好服務經濟可持續健康發展

  黨的十八屆三中全會明確提出,建設生態文明,必須建立系統完整的生態文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護制度。中共中央、國務院前不久發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》也要求,加快建立系統完整的生態文明制度體系,引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為,用制度保護生態環境。

  全面深化環評制度改革,是貫徹落實中央要求,深入踐行“三嚴三實”的客觀需要,也是科學規范環評審批行為、營造良好發展環境、促進經濟社會持續健康發展的必然選擇,對保障公眾環境權益、加強生態文明建設和環境保護具有重要意義。

  目前,生態環境保護部門職能分散、交叉問題較為突出,難以形成嚴格監管的強大合力?;鶎迎h保部門被賦予的職能和擔負的任務不匹配,存在“小馬拉大車”的現象。因此,必須把該放的權堅決放開、放到位,還要加強和改善政府管理,把該管的事管住、管好。

  具體到環評工作上,當前存在邊界模糊、承載過多、效率不高等問題,單就管理層面來看,環評前置環節和要件過于龐雜,幾乎涵蓋或涉及了建設項目可行性研究階段的大部分內容,環評承擔了許多不應當也不必要承擔的責任。

  從基層看,大量環境影響輕微、甚至沒有什么環境影響,且不屬于建設項目的社區服務和家庭作坊式活動,都被當做建設項目納入環評范疇,履行事前審批手續?;鶎迎h保部門管理人員的主要精力都放在這類項目審批上,無暇監管,也無力承接上級下放的項目。

  在當前簡政放權、職能轉變的大形勢下,迫切需要對環評制度進行改革,使之更加完善合理。

  環境影響評價司副司長劉薇建議,對環評內容進行分類清理,凡法律法規沒有明確規定的,一律不再作為環評前置;對法律法規雖有前置規定,但實踐證明不合理、不必要,或者能夠采用征求意見方式解決的,修訂環評法時都應予以取消。

  環境影響評價司副巡視員劉文祥認為,應該優化建設項目環評,從政策法規、管理和技術層面全方位推動環評優化工作,回歸環評的本質,聚焦在建設項目的環境影響和環保對策措施上,增強環評的科學性和有效性,切實發揮環評效力。

  統計數據顯示,近幾年,我國平均每年審批環評文件40萬個左右,其中報告書約占5%,報告表45%,其余50%為登記表。登記表類項目雖然量大面廣,但環境影響輕微,依法本不需要進行環評,目前不少地方已經開始嘗試將此類項目由審批改為告知性備案,甚至部分“豁免”,取得了一些經驗。

  對此,劉薇建議,修訂環評法時,只保留對有重大環境影響的報告書類和有輕度影響的報告表類項目的審批規定,將對環境影響很小的登記表類項目改為非行政許可性備案。這樣不僅能夠大幅減少環評審批數量,突出管理重點,提高工作效率,也有利于減輕企業負擔,節約行政成本,減少權力尋租,促使基層環保部門把有限的力量轉移到事中事后監管,承接好上級下放的項目。

  環評與行政權力脫鉤,使環評機構和環評專家真正成為獨立的第三方,是環評制度改革至關重要的一步。環境保護部所屬事業單位的8個環評機構,今年將率先全部從環境保護部脫離,目前各項工作正按部就班進行。

  環境工程評估中心主任崔書紅認為,推進環評制度改革和職能轉變關鍵要提高環評制度的有效性,核心是簡政、服務、指導和創新監管手段,重點在創新環評管理方式。

  目前,與環評管理減負相配套的修訂環評導則等技術瘦身工作已經啟動,《環境影響評價技術導則總綱》、《地下水導則》和《技術評估導則》已基本修訂完成,修改力度之大前所未有,環評文件內容將明顯優化。

  劉文祥認為,技術管理是目前的薄弱環節,是做好放管結合的重要手段之一,目標是建立尺度統一、精細化技術管理體系,實現分類指導和管理。他建議,針對不同行業特點,制定尺度統一的行業建設項目環評審批原則,做好分類指導。他還建議,落實項目環評與規劃環評的聯動機制,研究制訂不同層級規劃環評對項目建設的指導和環評文件優化的管理辦法,推動項目環評文件的科學、合理、簡化。

  簡政放權是切實轉變政府職能的重要舉措。環評審批權限的下放有利于調動地方積極性,縮短審批流程,提高審批效率,推動經濟和社會發展。但是在下放過程中,出現的一些問題也值得關注。

  有些地方片面理解簡政放權,下放力度過大,節奏過快,基層監管水平和承載能力不足,缺乏配套的指導措施。如有的省將環境保護部下放的軌道交通、擴建機場等項目環評審批進一步下放到市級;有的省95%以上項目都下放到地縣,有的地方甚至將環評審批下放到街鎮(法律規定環評審批權限最低到縣)。

  對此,劉薇認為,這種“卸責式”的下放容易造成“接不住”、“管不好”的問題,影響環評作用的發揮,甚至容易使環評把關流于形式。

  對此,大家認為,環評在“瘦身”的同時,還應該“強身”,加強對其監督和管理。其中首當其沖的就是加強環評監管及環評隊伍建設。環評隊伍包括評審專家、評估人員和評估機構以及審批人員、審批機關等,在環評工作中扮演著不同的角色,環評隊伍管理改革應整體協調推進,建立環評隊伍責任清單,分類管理,強化監督檢查,構建環評懲戒體系。

  劉文祥介紹說,即將實施的新資質管理辦法對環評工程師和評價機構管理提出了明確要求,為確保新辦法有效實施,在研究制定配套細則方面首先要嚴格市場準入,細化審核,對于發現的問題堅決查處曝光。其次要將環評質量審查作為重點,強化環評人員和機構的監督管理,研究建立環評質量考核的指標體系。最后要支持培養一批環評機構,充分發揮行業協會作用,定期對它們開展評價工作。

  崔書紅認為,環評機構資質申請除滿足環評工程師數量要求外,還應具備獨立開展環評工作的技術裝備條件。要探索建立環評工程師對環評報告書質量承諾制度,強制環評工程師全程親自而非牽頭組織編制環評報告書。創新人員管理機制,允許在一個機構中從業的環評工程師跨機構開展環評報告書編制。同時,實行嚴厲的懲戒和責任追究。

  落實最嚴格的源頭保護制度,充分發揮環評在優化經濟發展、預防環境污染和生態破壞方面的作用

  環境影響評價作為從源頭防止污染產生的第一道防線,被認為是保護環境最有效手段之一。環評制度改革的目標就是要真正做到“預防為主、源頭控制”,落實最嚴格的源頭保護制度要求,充分發揮環評制度在優化經濟發展、預防環境污染和生態破壞方面的作用,全面提升環評的有效性和管理能力。

  過去30多年,環評作為一項重要的環境保護法律制度,在源頭預防方面發揮了重要作用,但環評在有效性上存在的欠缺也在很大程度上損害了這項法律制度的嚴肅性和權威性。

  正如崔書紅所言,我國環評制度不斷完善,在促進經濟社會發展,以及預防環境污染和生態破壞方面發揮了重要作用。但毋庸諱言,環評制度在法規上需進一步完善,在體制機制上需進一步健全,在技術上需進一步提升。

  環評關注的焦點是選址選線的環境合理性、環保措施的可行性、環境影響的可接受性和環境風險的可控性。就其本質而言,環評是建設單位對擬實施的建設項目可能造成的負面環境影響及減緩措施向社會公眾做出的公開說明和承諾,評價單位的角色是接受建設單位委托,提供獨立、客觀的專業咨詢意見。

  劉薇認為,由于環評一直被納入基本建設程序,作為可行性研究的一部分,環評批復作為審批核準項目的前置要件,在建設單位眼里,環評的重要性更多體現在批文本身,早日拿到批文就成了建設單位開展環評的主要動力和目標?;谶@種認識,有的環評報告厚而無用,缺乏針對性和操作性;有的建設單位在實施過程中擅自變更建設內容、不落實環保措施,也就不足為奇了。

  目前,我國部分地區還存在“先上車后買票”、未批先建現象,對這部分項目,劉薇建議,由地方政府區別不同情況進行處理。對在建項目,實施行政處罰后履行環評審批手續,對建成并投入生產項目,認可一批、整改一批、關停一批,由地方制定統一認定標準,達到標準的予以認可,暫未達到的,責令限期整改,對選址不當、污染嚴重的予以關停。

  對環評及環評批復的認知誤區,還表現在功能作用被夸大。劉薇認為,環保部門的職責應當是依法審查環評程序是否合法,環保措施是否可行,環境影響是否可接受,而項目生產運行后出現事故風險與環評沒有必然聯系,環評批復不是對建設單位環境行為的終生背書,更不是包治百病的靈丹妙藥。

  對環評領域存在的問題,劉文祥建議,從政策法規、管理和技術層面全方位推動環評優化工作,回歸環評的本質,聚焦在建設項目的環境影響和環保對策措施上,增強環評的科學性和有效性,切實發揮環評效力。

  環評改革必須重點抓好3 個環節,即劃框子、定規則和查落實,對于規劃環評來說,應該更多地體現在為地方發展劃定生態環境保護的框子,做好源頭預防。

  環境影響評價司規劃環評處處長劉貴云認為,規劃環評的首要任務就是管空間、優布局,因此必須把它作為推動生態紅線落地最重要的載體和最有力手段。在他看來,目前很多環境問題,都是因為空間布局不合理造成的。對城市、土地、園區、新區、經濟區等類型的規劃,要充分利用生態紅線的集成成果,通過規劃環評努力明確3 個清單。一是維護區域生態安全和生態系統穩定的禁止開發范圍的清單,二是確定區域鼓勵支持準入的產業清單,三是對特定區域確定產業發展的負面清單。這些清單的確定,必須與區域發展定位、生態功能定位、城市和產業布局以及環境質量改善的總體目標相協調。

  崔書紅則認為,各級環保部門應該對不符合規劃和政策環評要求,越過生態紅線布局,超出環境容量(總量)排放,跨過環境準入條件立項的項目,列入負面清單,向社會公告,不再受理和審批其環評文件。

  對于政策環評,新環保法提出了制定重大經濟技術政策要充分考慮環境影響的要求,這是我國環評領域的重大突破。大家認為,應該推動提出優先考慮環境影響的政策領域,明確技術方法。

  《放射性污染防治法》規定,核設施建設在選址審批、建造許可、運行許可和辦理退役審批手續前編制環境影響報告書并報環境保護行政主管部門審批。從實踐來看,環境影響報告書的審批環節太多。核電安全監管司副司長湯搏建議,減少審批環節,例如只保留選址審批前的環境影響報告書審批,增加環境影響后評價或再評價環節,在核電廠投入運行后的適當時機實施,以簡化行政審批手續,提高工作效率,改進工作實效。

  推進環境監測改革,建立公正權威高效的環境監測運行體制機制

  環境監測是環境保護工作的基礎,對于摸清環境狀況,促進環境保護事業發展,滿足廣大公眾的環境知情權,都有重要作用。

  “十二五”以來,國家和地方對環境監測投入不斷增加,監測工作取得明顯進展,環境監測整體能力水平明顯提升,為生態文明建設和環境保護提供了有力支撐。目前,我國初步建成了系統完善的空氣質量監測預報預警體系,實現了所有地級以上城市新標準監測全覆蓋,空氣質量監測預報預警和源解析今年也將覆蓋到所有省會城市。地表水和集中式飲用水水源地監測深入開展,對重點企業污染物排放自行監測的監管不斷強化。

  環境監測司司長羅毅介紹說,截至目前,全國已建立各級監測站2700 多家,共有監測人員近6 萬名,監測用房287 萬平方米,監測儀器設備26.8 萬臺(套)。所有省級監測站都具備水質109項全分析能力,多數省級站裝備已達到國內先進水平,所有市級監測站都具備開展空氣、地表水、生態、噪聲等環境質量監測和污染源監督監測能力,基本能夠說清轄區內環境質量狀況和污染源排放情況。

  但在新常態下,圍繞環境質量改善這個核心,必須清醒地認識到,環境監測還存在網絡范圍和要素覆蓋不全,建設規劃、標準規范與信息發布不統一,各級監測事權不明晰、經費保障不充分,政府對監測市場缺乏有效監管,環境監測整體能力不足等問題。

  這就要求我們必須充分認清形勢,以改革創新的精神思考問題、解決問題,按照中央對生態環保體制改革的總體要求,扎實推動環境監測領域相關改革,破除長期以來制約監測事業發展的一些體制機制性障礙,進一步提升環境監測服務環境管理和社會公眾的能力。

  針對目前各部門間環境監測網絡規劃布局不統一,存在重復設置、重復建設的問題,羅毅建議,應會同有關部門統一規劃、整合環境質量監測點位,建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲等要素,布局合理、功能完善的環境質量監測網絡。重點是要在地表水、地下水、土壤、近岸海域等方面,與相關部委溝通協調,采取網絡共建、分工協作的方式,逐步統一點位設置。

  近一段時期,某些地方曝出環境監測數據造假事件,引起社會廣泛關注。大家普遍認為,科學準確的監測數據是環境監測工作的生命線,也是環境保護工作的生命線。監測數據準不準,不僅關系到環保重大決策是否科學,更關系到環保工作能否取信于民。

  對此,環境監測司副巡視員劉舒生認為,應該上收國家監測事權,強化國家環境監測質量管理能力,將空氣、水、土壤的國家監測事權上收到中央本級,委托具有良好信譽的環境監測機構或第三方機構運行管理,從根本上避免監測數據受到考核評比等行政干擾。還應統一規劃監測網絡和監測站點設置,統一監測技術標準規范。

  對于如何堵住監測數據造假制度漏洞,劉舒生建議從3 方面入手:完善監測質量保證和質量控制體系,出臺環境監測數據弄虛作假行為處理辦法,建立監測數據的網上巡查制度。

  他還建議,組織開發監測數據管理系統,實現對中國環境監測總站和各地海量監測數據的迅速收集、安全存儲、高效應用和信息發布,支持數據播報、污染預報以及環境質量評估等工作,通過大量運用監測數據發現問題、解決問題,逐步提高監測數據的質量。

  中國環境監測總站黨委書記陳善榮則表示,新環保法明確提出篡改、偽造監測數據必須追究法律責任,為依法監測和整治數據造假提供了有力武器。他建議,做好監測法規制度的配套銜接,增強可操作性。一是盡快出臺《環境監測條例》,明確監測數據弄虛作假的追責程序和處理辦法等;二是制定相關技術規定,明確自動站運維過程中人為干擾監測數據的情形認定和判定規則,打擊數據造假的“最后一公里”;三是優化環境監測質量管理制度,把監督的重心從地方監測站調整到運維(服務)機構,建立嚴格的質量管理協議并監督其實施,保證數據真實準確;四是加強監測監察聯動,嚴懲違法排污和數據造假行為。

  在當前污染形勢十分嚴峻的情況下,強化環境質量預測預警,提高預測預警的準確度和提前量,是提前采取措施,主動預防污染,最大限度地減輕污染危害的重要前提。環境監測司環境質量監測處處長肖建軍建議,構建完善的空氣質量預報預警體系及地表水和土壤監測預警體系,提高污染應對能力和水平。

  環境監測服務對象主要包括兩個方面,一是服務各級政府,為決策制定和效果評估提供技術支撐;二是服務社會公眾,為滿足公眾的環境知情權、參與權和監督權提供準確的信息。肖建軍建議,以公眾需求為出發點,加強監測信息公開,提高監測信息服務水平和針對性,及時做好空氣質量預報和重污染天氣預警的信息發布。同時,對公眾健康生活提出建議,研究推出“出行指數”、“健身指數”等更貼近百姓生活的預報信息,切實滿足公眾需求。

  隨著核能核技術利用的快速發展,社會和人民群眾對輻射環境日益關注,輻射監測工作在核與輻射安全監管中的作用也更加突出。核設施安全監管司副司長趙永康建議,“十三五”期間,應繼續加大投入,完善監測網絡,增加國控自動監測點位,加強省控網建設,以更好地服務地方核與輻射安全監管及應急決策的需要。

  強化科技對環保的支撐作用,提高環境治理現代化水平

  系統化、科學化、法治化、市場化和信息化是轉變環境管理方式、推進環境治理體系和治理能力現代化的基本要求。大數據、互聯網+、物聯網、云計算等智能技術的利用,已成為創新驅動發展、實現治理能力倍增的重要手段。

  環境保護需要用數據說話,用數據管理,用數據決策。但是目前環境數據、信息共享和應用嚴重滯后,不能適應當前形勢發展的需要。

  在環保部門內部,數據資源缺乏整合與共享,造成數據信息“孤島”,利用價值低。環境保護部信息中心主任程春明表示,環保部門長期形成了數據多頭采集的體系,雖然通過環境統計、環境影響評價、監察執法、污染源普查等工作掌握了多套數據,但由于分頭采集,數據沖突的現象時有發生,環境保護部至今沒有建立一套統一的污染源數據庫。

  科技司巡視員兼副司長劉志全也表達了相同的觀點:“各種業務數據和信息分散在不同部門,彼此割裂與相互封閉,缺乏數據整合、共享以及綜合應用,造成信息‘孤島’,已為社會廣泛詬病。”對此,他建議,應盡快開展數據資源統一管理與共享平臺建設,建立數據匯交、共享、質控管理機制。同時,按照“數據運營、全民參與、服務社會”的要求,制定環保數據資源服務產業政策,編制環保數據資源目錄體系,發布系列數據資源產品,培育和扶持一批大數據服務企業,發展新型環保產業。

  劉舒生則建議,利用環保大數據平臺推動環境監測數據的歸真。頒布監測數據審核和報送流程規范,建立國家和地方監測數據互聯共享機制。

  除了還原真實的監測數據,應用大數據技術還可以加強對環境質量變化原因和發展趨勢的分析。肖建軍認為,應用環保大數據技術可以開展環境質量縱向、橫向對比關聯分析,深度挖掘數據信息,在區域(流域、海域)環境質量時間—空間變化規律和源—受體等來源成因分析的基礎上,說清環境質量時空變化原因,研判環境承載力和環境質量發展趨勢,預測和評估污染治理措施的成效,為環境保護決策、管理提供有力支撐,推動污染防治由粗放管理向精準施策轉變。

  “可以說環境監測已經初步告別數據短缺的時代,主要矛盾開始從數據獲取轉變為綜合分析。”衛星中心主任王橋說,新常態下我國環境管理與社會公眾對環境監測的要求已不再是簡單的數據提供和統計匯總,而是要面向環境質量評價、環境容量測算、環境變化預測、環境績效考核、環境風險預警、環境監督執法、環境污染治理、環境管理決策等提供全方位的服務,解決問題的主要途徑就是開展環境質量監測數據綜合分析。

  為全面解決我國環境監測綜合分析能力、技術和條件問題,王橋建議,申請國家啟動“環境監測大數據工程”,以從根本上提升環境質量監測數據綜合分析的能力和水平。

  在他看來,“環境監測大數據工程”的主要任務有兩個方面:一是利用物聯網、智能傳感、云計算等技術,構建環境監測信息感知體系,實現定點采樣、自動監測、現場視頻、移動終端、衛星傳感器等各類監測設備的廣義互聯、信息融合、實時接入和共享,并全面實現從監測數據到監測信息的轉化。

  二是利用云計算、數據挖掘、多元統計分析等技術,開發環境質量監測數據綜合分析工具與多維可視化表達工具,構建天——地一體化環境監測大數據云服務平臺,面向環保系統及全社會推出系列化環境質量監測綜合分析數據產品,并按各級環境管理部門與社會公眾需求提供云端服務,包括環境質量多維查詢、動態分析、趨勢預測、綜合評估、風險預警、生活服務等,全面實現從監測信息到監測服務的跨越。

  劉志全建議,環境保護部應盡快開展環保大數據工程頂層設計,出臺環保大數據工程指導意見,先期在環境執法、監測預報預警等領域開展試點示范,逐步推廣到其他領域。

  由于當前環保數據還在一定程度上存在格式不統一、序列不完整、數據質量不高等問題,不同數據獲取渠道標準不統一,特別是“一源多數”問題,給環境管理帶來混亂和困惑,嚴重影響環保部門的公信力和權威性。

  對此,劉志全建議,加強數據資源管理統籌規劃與頂層設計,整合數據管理相關機構,建立部門分工協作機制,出臺環境數據資源管理辦法,建立并完善數據信息采集、傳輸、存儲、應用等技術標準與規范體系,切實進一步提高環保部門數據的質量。

  羅毅建議,環境保護部應會同相關部門制定統一的大氣、地表水、地下水、土壤、海洋、生態、污染源、噪聲、振動等監測技術標準規范,要求排污單位、各類監測機構統一執行,增強各部門監測數據的可比性;并建設環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺,建立數據集成共享機制,各地環保部門也要做好轄區內監測數據的集成、共享與上傳。同時,依據新環保法建立統一的環境監測信息發布制度,由環保部門權威發布環境質量、污染源監測等信息,滿足公眾環境知情權益。

  陳善榮建議,國家考核的監測網點位應由國家統一組織監測、統一發布信息,提供地方共享。地方不得重復建設、重復監測、各自發布。地方監測網絡獲取的監測數據應統一上傳國家數據平臺,用于信息公開與質量評價。

  經濟新常態,發展新機遇。來而不可失者時也,蹈而不可失者機也。在加快推進生態文明建設的大背景下,必須在繼承已有做法和經驗的基礎上,進一步解放思想,不斷超越自身固有的觀念、認識和習以為常的方式、方法,按照系統化、科學化、法治化、市場化、信息化思路,開展改進性、持續性的工作創新,以新思路、新辦法和硬措施來解決新問題,以更大決心沖破思想觀念的障礙,突破機制掣肘的藩籬,高揚改革風帆,努力開創環保事業發展


 

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